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La maggior parte della gente dedica più tempo ad evitare i problemi, che a tentare di risolverli (H. Ford)

sabato 31 agosto 2013

Enti locali-Avvocato-Inquadramento automatico come dirigente-Per avvenuta eliminazione figura procuratore legale-Legittimità

Corte dei Conti, Sez. I giur. centr., 11 giugno 2013, n. 366

Con la sentenza impugnata gli odierni appellanti sono stati condannati al risarcimento del danno che sarebbe derivato all’Ente dall’inquadramento del Responsabile dell’ufficio legale dell’ente medesimo nella qualifica dirigenziale; tale inquadramento era stato disposto a seguito di transazione conclusa innanzi al Giudice del lavoro, transazione che impegnava il Comune a modificare il Regolamento organico del personale e successivamente ad inquadrare il dipendente nella qualifica dirigenziale.

Al riguardo hanno sostenuto i primi giudici che la modifica introdotta dalla legge 24 febbraio 1997 n. 27, che ha abolito la distinzione tra procuratore legale e avvocato sopprimendo l’albo dei procuratori legali e prevedendo che i procuratori legali già iscritti in tale Albo fossero iscritti d’ufficio nell’Albo degli avvocati, non ha comportato alcun automatismo, per cui i funzionari di VIII livello, divenuti avvocati ex lege, non hanno diritto per ciò solo alla qualifica di dirigenti dell’Amministrazione comunale.

La Sezione ha già esaminato tale tematica in precedenti giudizi (cfr. sent. 575/2012/A), ed ha avuto modo di rilevare, invero, che vi sono plurimi arresti giurisprudenziali, tanto del Giudice civile del lavoro ( Trib. Napoli, sent. 4 marzo 2003, n. 1392 citata anche dal primo giudice) che del Giudice amministrativo (Consiglio di Stato, 2 febbraio 2009, n. 561) i quali affermano proprio il contrario, e cioè il diritto degli avvocati di ente pubblico, di qualifica direttiva, ad essere inquadrati nella dirigenza, proprio (e solamente) in virtù dell’entrata in vigore della L. n. 25/1997, che aveva unificato le figure professionali di avvocato e di procuratore legale. Anzi, è plausibile che l’Avv. Di Nocera abbia dato l’avvio al previo tentativo di conciliazione della lite con l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 410 c.p.c., proprio a seguito di alcune di tali pronunzie, i cui principi riteneva potessero essergli estesi.

E tale circostanza, evidentemente, rileva anche in punto di sussistenza dell’illiceità del comportamento e della stessa colpa grave in capo ai soggetti agenti: non è del tutto irragionevole che il Sindaco e gli Assessori competenti del Comune abbiano ritenuto opportuno aderire al tentativo di conciliazione al fine di evitare gli ulteriori aggravi economici di una soccombenza in giudizio, ritenuta probabile (a ragione o a torto, ma non infondatamente), per di più in presenza di una norma di legge che consente anche alle pubbliche amministrazioni la transazione giudiziale, anzi incentiva tale strumento.

Per quel che nella presente sede maggiormente rileva, recita la norma di cui all’art. 66, comma 8,  del d.lgs. n. 165/2001 nel testo vigente all’epoca dei fatti in esame: “La conciliazione della lite da parte di chi rappresenta la pubblica amministrazione, in adesione alla proposta formulata dal collegio di cui al comma 1, ovvero in sede giudiziale ai sensi dell’articolo 420, commi primo, secondo e terzo, del codice di procedura civile, non può dar luogo a responsabilità amministrativa”.

Sembra non inutile aggiungere che i principi normativi di cui innanzi sono stati modificati proprio di recente, ad opera dell’art. 31 della legge 4 novembre 2010, n. 183, il quale ha dettato una nuova disciplina della conciliazione della lite in campo contenzioso giuslavoristico. Più in particolare, sono stati abrogati gli artt. 65 e 66 del D.Lgs. n. 165/2001 (art. 31, comma 9) e riscritti, tra gli altri, gli artt. 410 e 420 c.p.c. Recita l’attuale testo dell’art. 410, ultimo comma c.p.c.: “La conciliazione della lite da parte di chi rappresenta la pubblica amministrazione, anche in sede giudiziale ai sensi dell’articolo 420, commi primo, secondo e terzo, non può dar luogo a responsabilità, salvi i casi di dolo e colpa grave”. Si tratta di un principio, a tutta evidenza, ben diverso dal precedente.

In ogni caso, al tempo dei fatti di causa vigeva la norma che sanciva, tout court, l’irresponsabilità in sede contabile per i casi di conciliazione di una lite di lavoro. Il principio è chiaro, ed è perfettamente applicabile al caso di specie.

Nel caso che ne occupa non è sostenibile che il limite delle norme imperative sia stato superato: se la conciliazione era possibile in quella contingenza, e se l’accordo prodotto è stato in qualche modo proficuo per l’ente (che ha evitato in larga misura il pagamento degli arretrati), non potrebbe non operare la clausola dell’abrogato articolo 66, comma 8. Diversamente opinando, la norma in questione non avrebbe mai potuto trovare concreta applicazione.

D’altronde, anche la lettura testuale della sentenza della Cassazione civile – Sezione lavoro n. 5869 del 17.03.2005, richiamata dai primi giudici, chiarisce che in realtà la Suprema Corte enuncia il principio che la riforma introdotta nella legge n. 27 del 1997 non imponeva, né impone, all’Amministrazione comunale di avere un unico ruolo di avvocati municipali, tutti inquadrati come dirigenti: ebbene, il “non imporre” indica una situazione nettamente differenziata e non riconducibile al “vietare”, presupponendo più opzioni, parimenti legittime, di natura latamente discrezionale afferenti l’esercizio di potestà organizzatoria, in ordine alla determinazione delle più efficienti ed adeguate modalità di organizzazione degli uffici legali.

Non vi è, pertanto, un indirizzo univoco, vincolante in un senso anziché nell’altro le scelte organizzative dell’Ente locale, bensì un’ampia sfera di autonoma e discrezionale valutazione, com’è peraltro confermato dalla pluralità di soluzioni praticate dagli Enti locali nel settore dell’Avvocatura e degli uffici legali.

Parimenti non può essere attribuita portata preclusiva del disposto inquadramento alla decisione n. 6336/2009 del Consiglio di Stato – Sezione V. Anche tale decisione, infatti, si limita a rilevare che l’art. 3 del r.d.l. n. 1578 del 1933 non impone al datore di lavoro pubblico di adottare una organizzazione degli uffici tale da individuare nell’ufficio legale una struttura necessariamente apicale, del tutto autonoma: “la decisione di conferire natura apicale all’ufficio legale non è l’unica perseguibile. Tale scelta (fra ufficio apicale e sub apicale), ampiamente discrezionale, dipende dalla quantità e qualità del contenzioso dell’Ente e delle risorse finanziarie disponibili nel bilancio comunale “.

La giurisprudenza è pertanto univoca nel definire in termini di ampia discrezionalità la scelta organizzativa dell’Ente locale in materia di uffici legali, ivi compresa la natura apicale dei medesimi.