La maggior parte della gente dedica più tempo a evitare i problemi che a tentare di risolverli

La maggior parte della gente dedica più tempo ad evitare i problemi, che a tentare di risolverli (H. Ford)

giovedì 6 dicembre 2007

Accordo di programma - In variante urbanistica - Interesse pubblico - Concreto e rilevante

 


 

Nel merito, occorre muovere da alcune recenti pronunce del giudice amministrativo, utili a delineare le caratteristiche essenziali del modulo procedimentale di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 267 del 2000 (…). E’ stato in particolare osservato (v. Cons. Stato, Sez. IV, 21 novembre 2005 n. 6467; TAR Marche 5 maggio 2006 n. 238) che l’accordo di programma – introdotto dall’art. 27 della legge n. 142 del 1990 ed ora disciplinato dall’art 34 del d.lgs. n. 267 del 2000 – rappresenta un tipo specifico di accordo tra pubbliche Amministrazioni e costituisce istituto finalizzato alla definizione ed attuazione, con eventuale incidenza sugli strumenti urbanistici, di opere interventi o programmi che richiedono per la loro completa realizzazione l’azione integrata e coordinata di comuni province e regioni, di amministrazioni statali o di altri soggetti pubblici; che, poiché strumento di semplificazione dell’azione amministrativa in presenza della prevalente esigenza di garantire in tempi rapidi la realizzazione delle opere pubbliche, il legislatore ha consentito che, attraverso l’accordo di programma, si potessero conseguire una serie di effetti, come la dichiarazione di pubblica utilità e la variazione degli strumenti urbanistici, i quali, in una situazione ordinaria, dovrebbero essere oggetto di appositi procedimenti amministrativi; che presupposti e finalità legali dell’accordo sono, in sostanza, da un lato il coordinamento delle attività dei soggetti pubblici interessati e dall’altro, ove necessario, l’adeguamento dei piani urbanistici all’esigenza collettiva che la realizzazione dell’opera pubblica mira a soddisfare; che ragioni di ordine sia testuale che sistematico inducono a ritenere che la variazione urbanistica sia legittimamente conseguibile attraverso tale strumento solo se volta, in chiave direttamente e immediatamente urbanistica, al raccordo tra piano ed opera, atteso che, da un lato, la norma positiva (art. 34, comma 4), nella misura in cui espressamente equipara l’accordo all’intesa di cui all’art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 e soprattutto prevede che lo stesso sostituisce i permessi di costruire, rende evidente che, almeno per le opere pubbliche statali e di interesse statale, le uniche variazioni contemplate dal legislatore sono quelle volte a superare la difformità dell’opera rispetto alla pregressa pianificazione, onde non sembra congruo ipotizzare che, nell’ambito della medesima disposizione, le ulteriori variazioni urbanistiche richiamate al comma 5 possano avere valenza del tutto generalizzata, cioè indipendente dalla localizzazione dell’intervento pubblico; che, su un piano più generale, si deve considerare che le norme sugli accordi di programma comportano, ove gli stessi abbiano incidenza urbanistica, una rilevante deroga (in termini di pubblicità, partecipazione ed allocazione delle competenze decisorie almeno in fase di approvazione) rispetto ai moduli ordinari di formazione e modificazione degli strumenti di pianificazione; che, secondo principi ermeneutici consolidati, ne consegue l’impossibilità di variazioni urbanistiche attuabili in via derogatoria, mediante accordo, se riferite ad aree diverse da quella deputata alla realizzazione dell’opera pubblica o almeno – nel caso di programmi di complessa portata – non preordinate alla pianificazione di attività comunque complementari rispetto all’attuazione dell’intervento primario; che tanto vale anche per la dichiarazione di pubblica utilità che deriva dall’approvazione dell’accordo di programma, come confermato dall’art. 10 del d.P.R. n. 327 del 2001 il quale, seppure ai soli fini ablatori, ribadisce che, se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico, il vincolo preordinato all’esproprio può essere imposto anche mediante accordo di programma che comporta variante urbanistica, mentre il successivo art. 11, comma 2, ribadisce che la possibilità di variare gli strumenti urbanistici con lo strumento dell’accordo di programma è da considerare eccezionale e comunque direttamente correlato alla realizzazione di un’opera pubblica, precisando al riguardo che, al di fuori di tale ipotesi eccezionale, restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione dei proprietari dell’area e di altri interessati nelle fasi di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici, e così lasciando chiaramente intendere che, per addivenire al mutamento della destinazione urbanistica di terreni non direttamente interessati dalla realizzazione di opere pubbliche, bisogna fare ricorso agli ordinari procedimenti di variante urbanistica disciplinati dalla legislazione di settore; che, pertanto, quando l’accordo di programma, pur a fronte della prevista contestuale realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, comporti una variante urbanistica che riguarda esclusivamente interventi privati autonomi – cioè non collegati funzionalmente all’opera pubblica o assimilata –, viene indebitamente ampliato l’ambito di operatività di tale modulo procedimentale, derogatorio degli ordinari meccanismi di formazione e modificazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, e si finisce per ricondurlo ad un inammissibile generalizzato mezzo di semplificazione del procedimento di variante, mentre il legislatore ha inteso circoscrivere tale effetto ai casi in cui si rende necessario raccordare con le previsioni di piano la realizzazione dell’opera pubblica o assimilata oppure degli interventi privati a questa complementari.


Alla luce di tale orientamento giurisprudenziale, da cui il Collegio non ritiene di doversi discostare, appare palese nella fattispecie l’improprio ricorso all’istituto dell’«accordo di programma» per adeguare la destinazione urbanistica dell’area del privato alle esigenze legate all’insediamento di nuovi impianti produttivi, mentre la contestuale realizzazione di una “rotatoria” – opera pubblica cui non sono funzionalmente collegati i suddetti impianti – prescinde da varianti urbanistiche e non risulta neppure all’origine della scelta del modulo procedimentale in questione, neanche – a quanto pare – in ragione dell’assunzione della relativa spesa da parte dell’impresa privata. Quanto, poi, all’invocato art. 5 del d.P.R. n. 447 del 1998, in tema di procedimento semplificato per la realizzazione o l’ampliamento di impianti produttivi comportanti la variazione di strumenti urbanistici (…), non si ravvisa motivo per individuarvi, pur in assenza di espliciti richiami, uno specifico ed autonomo fondamento normativo degli atti impugnati, giacché – a tacer d’altro – la disposizione richiede che il “… progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro …”, e quindi implica accertamenti almeno in parte estranei a quelli propri dell’«accordo di programma» ex artt. 34 del d.lgs. n. 267 del 2000 e 40 della legge reg. n. 20 del 2000. La circostanza, infine, che – a norma dell’art. 1, comma 6, della legge n. 59 del 1997 – la “promozione dello sviluppo economico, la valorizzazione dei sistemi produttivi e la promozione della ricerca applicata sono interessi pubblici primari che lo Stato, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali assicurano nell’ambito delle rispettive competenze …” (...), assurgendo al rango di mera norma di principio, evidenzia sì la sussistenza di un interesse generale al perseguimento di tali obiettivi ma, se disgiunta da discipline specifiche che regolamentino in tal senso i singoli settori di intervento o di attività, non reca in sé alcuna prescrizione da cui si evinca che gli impianti produttivi siano come tali suscettibili di essere qualificati alla stregua di opere private di pubblica utilità o che l’assenso alla loro localizzazione valga quale formale dichiarazione di pubblica utilità.

Né induce a diverse conclusioni il rilievo che si sia data applicazione nella fattispecie all’art. 40 della legge reg. n. 20 del 2000. Nell’ambito di una normativa avente ad oggetto la “disciplina generale sulla tutela e l’uso del territorio” e all’interno del titolo III dedicato ad “opere pubbliche e accordi di programma”, la disposizione si occupa degli “accordi di programma in variante alla pianificazione territoriale e urbanistica”, stabilendo al comma 1 che le “disposizioni dettate dall’art. 27 della legge n. 142 del 1990, in merito al procedimento di formazione ed approvazione ed all’efficacia degli accordi di programma per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento, di iniziativa pubblica o privata aventi rilevante interesse regionale, provinciale o comunale, che comportino la variazione di uno o più strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, sono specificate ed integrate da quanto previsto dai seguenti commi”, e per il resto fissando le regole procedimentali da osservare. Si tratta, insomma, del mero esercizio della competenza regionale in tema di governo del territorio, con l’esplicito obiettivo di un’analitica regolamentazione del modulo procedimentale dell’«accordo di programma» quando ne risulta inciso l’assetto urbanistico del territorio per effetto di opere diverse da quelle di interesse statale; non emerge, invece, alcuna volontà di ampliarne la portata oltre i confini fissati dalla normativa statale – come del resto si evince anche dalla collocazione della norma in un contesto dedicato alle opere pubbliche –, onde è da escludere che la disposizione in esame determini l’introduzione di una nuova ed autonoma procedura semplificata di variante urbanistica, del tutto alternativa agli ordinari atti di gestione del territorio. Non è neppure significativo il richiamo operato dalla norma alla “… realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento, di iniziativa pubblica o privata aventi rilevante interesse regionale, provinciale o comunale …”, in quanto – da un lato – l’iniziativa privata può legittimamente esplicarsi, in coerenza con la disciplina statale, nelle ipotesi di programmi di complessa portata, allorché (e solo quando) agli interventi pubblici o assimilati si accompagnino interventi privati a quelli complementari, e – dall’altro lato – il riferimento all’interesse regionale provinciale o comunale non ha altro fine che quello di circoscrivere la portata della disciplina regionale alle opere di interesse non statale.